Regula ou fomenta

No dia 22 de setembro o presidente da Anatel, Leonardo Morais, por ocasião de um importante evento do setor de comunicações, participou de em debate com o seu correspondente português, o presidente da Anacom João Cadete de Mattos. O assunto era o desafio do 5G, mas o brasileiro surpreendeu a todos quando "abriu parênteses" para comentar sobre a oportunidade de uma maior interação e parceria entre eles caso a Anatel, tal qual a Anacom portuguesa, passasse a regular também os serviços postais. Três semanas depois veio a confirmação e no dia 14 de outubro o ministro das Comunicações, Fábio Faria, anunciou, no Palácio do Planalto, a minuta de Projeto de Lei que encaminha a privatização dos Correios e materializa a transformação da Anatel em Anacom, homônima portanto do seu par português. Este modelo de um regulador convergente para todo o setor de comunicações é bastante usual em todo o mundo, particularmente nos países membros da OCDE, condição a qual o Brasil almeja e merece ascender.

Não por acaso, uma das recomendações feitas pela OCDE ao Brasil é a criação de uma agência convergente que reúna sob a sua responsabilidade a regulação da radiodifusão, das telecomunicações e do audiovisual.

Inúmeros exemplos além do português poderiam ter sido citados para projetar o futuro do arranjo brasileiro.  No Reino Unido e na Itália, por exemplo, o Ofcom e a Agcom, além das telecomunicações e dos serviços postais, regulam também o audiovisual; nos Estados Unidos e no Canadá, o audiovisual e as telecomunicações também estão na mesma agência reguladora, na FCC e na CRTC respectivamente.

Atualmente o Brasil tem um complexo modelo com duas agências, ministérios e o Congresso Nacional regulando um mesmo setor. Não há nada similar nas economias mais desenvolvidas do mundo. Mais do que isso, uma destas agências, a Ancine, que fomenta a produção audiovisual, regula e fiscaliza este mesmo setor, não encontra nada similar no mundo. Uma agência reguladora responsável pelo fomento do audiovisual é uma típica jaboticaba brasileira.

Em 12 de junho de 2018 a AT&T concluiu a aquisição da TimeWarner, que a partir de então passava a se chamar WarnerMedia. O Brasil foi o último país a aprovar esta operação, entre outras razões porque aqui duas agências regulam o mesmo mercado. No dia em que o processo foi finalmente aprovado, mais de dois anos depois do anúncio da fusão, a AT&T revelou a sua decisão de vender a DirecTV, controladora da Sky Brasil. A decisão da AT&T não tem relação com o processo regulatório brasileiro, mas explicita mais uma vez o quanto o modelo atual não funciona, nos deixando a reboque dos acontecimentos.

Para tornar o cenário ainda mais caótico, a jaboticabeira infelizmente não frutifica mais. O único mandato regular de diretoria na Ancine se encerra em apenas seis meses: Alex Braga, seu mandatário, acumula interinamente o cargo de presidente da Ancine, e os demais diretores são temporários, sem mandato, o que precariza sobremaneira a atuação do colegiado e tal situação já se arrasta há quase um ano.

Alex Braga, presidente interino da Ancine, tem demonstrado estar preocupado com a modernização da agência. Sendo assim, as recentes decisões das duas agências reguladoras (Anatel e Ancine), têm sido convergentes, felizmente. No entanto, o atual modelo traz consigo o risco de futuras decisões serem antagônicas, o que levaria a uma indesejável insegurança jurídica.

O fomento público indireto do audiovisual, desde 2018, mal funciona. O fomento público direto, e o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) em particular, nem isso. Está paralisado também desde 2018; só arrecada, sem investir seus recursos e, portanto, permanece sem cumprir a sua finalidade. Neste cenário, a alternativa do investimento direto a partir dos sujeitos passivos do pagamento deste tributo surge como uma tábua de salvação, tornando o fomento público, chamado de direto, verdadeiramente direto.

Na lógica atual do fomento indireto os sujeitos passivos têm a opção de recolher impostos ou, alternativamente, investir este valor em produções brasileiras independentes. Parece lógico que, por isonomia, os sujeitos passivos do fomento direto, que recolhem a chamada Condecine Teles, devam ter também a mesma prerrogativa de escolher entre o investimento direto no mercado audiovisual ou o recolhimento do tributo.

O audiovisual é indústria relevante. O seu potencial econômico é gigantesco. O consenso de que games e audiovisual fazem parte do mesmo setor está consolidado e isso faz com que essa indústria multiplique ainda mais o seu valor, e seja uma das mais importantes do país.

E então fica a questão: fomentar ou regular? Acabar ou continuar com a Ancine?

O leitor mais apressado poderia imaginar que este artigo recomenda a extinção da Ancine, mas se engana.

O presidente Jair Bolsonaro inicialmente anunciou que iria acabar com a Ancine, depois mudou de ideia e declarou que a transferiria para Brasília. A agência tem um vício de origem, pois fomenta e regula, o que contamina a sua atuação e o Presidente da República tem razão quando diz que é preciso mudar.

Se a Ancine ficasse somente com a regulação do mercado audiovisual, o que é diferente de regulamentação de procedimentos infralegais de acesso a recursos públicos, a sua existência como agência reguladora autônoma seria difícil de justificar. Visto que, da mesma forma, a SEFIC (Secretaria Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura) e a FUNARTE (Fundação Nacional de Artes), ambas da Secretaria Especial da Cultura, fomentam e regulamentam a Lei de Incentivo à Cultura (ou Lei Rouanet), mas não regulam os mercados culturais, até porque estes não carecem de regulação ex-ante para minimizar ou eliminar falhas de mercado.

Assim, se a regulação do audiovisual fosse tal qual a regulação dos serviços postais também absorvida pela nova Anacom, conforme recomendação da OCDE, e a Ancine ficasse só com o fomento, o fardo de atribuições desta nova Ancine seria aliviado, abrindo espaço para que ela finalmente cumpra a contento o propósito para o qual foi criada em 2001: desenvolver e fomentar o setor da produção audiovisual independente brasileira.

Ser uma agência reguladora no Brasil acarreta uma série de obrigações, tais como a existência de uma diretoria colegiada responsável por todas as decisões da agência por voto; ter diretores com mandato fixo, indicados pelo Presidente da República e sabatinados pelo Senado Federal – o que tem representado um entrave para o melhor funcionamento da Ancine. As obrigações não param por aí. Há outras, como ter uma ouvidoria, também indicada pelo presidente e sabatinada pelo Senado; realizar audiências e consultas públicas para todas as suas regulamentações; atender a obrigações de transparência ativa, tais como a abertura das reuniões semanais da diretoria colegiada etc. Não custa dizer que a Ancine, até hoje, vem falhando em cumprir todas estas exigências, o que motivou inclusive questionamentos formais do Ministério Público à agência.

Portanto, a retirada destas obrigações regulatórias abriria caminho para que a Ancine se tornasse uma autarquia comum, sem o pesado fardo organizacional das agências reguladoras, equiparando-a às demais autarquias da administração indireta vinculadas à Secretaria Especial de Cultura, como a Funarte, o IPHAN, o IBRAM, a Fundação Biblioteca Nacional, a Fundação Palmares e a Casa de Rui Barbosa. Seria, portanto, administrada por seu presidente, de livre nomeação pelo Ministro do Turismo ou pelo Secretário Especial da Cultura.  A regulamentação do fomento ao audiovisual continuaria com esta nova Ancine, que estaria para Secretaria Nacional do Audiovisual (SAv) como a Funarte está para a SEFIC. Ainda – da mesma forma que a SEFIC em conjunto com a Funarte – a Ancine em conjunto com a  SAv, poderia cuidar somente do fomento indireto, como a Lei do Audiovisual e os mecanismos da MP 2228/2001 – seu artigo 39 e o Funcine; já o FSA deveria ser transformado em investimento direto através de seus sujeitos passivos, notadamente as empresas de telecomunicações, seguindo regulamentação e fiscalização da Secretaria Especial da Cultura, através da SAv.

Nesse contexto, a Condecine título poderia até mesmo ser extinta, e tal medida reduziria sobremaneira a burocracia de arrecadação e controle e teria impacto praticamente nulo no total arrecadado. A Ancine abriu recentemente consulta pública visando eliminar a Condecine Título do mercado de Vídeos Domésticos e Outros Mercados, mas poderia ir além.

Permitir, por isonomia, às empresas de telecomunicações a opção do investimento direto aumentaria o volume de recursos para a produção independente, pois estes montantes não estariam sujeitos à DRU (Desvinculação de Receitas da União) e tampouco aos contingenciamentos definidos pelo Governo Federal. Criaria um dinamismo ainda maior neste mercado que vem crescendo a taxas elevadas e tem alto potencial de geração de empregos.

No âmbito desta pequena reforma, a Lei da TV Paga (Lei 12.485/2011, ou Lei do SeAC) também deveria ser modernizada visando, por um lado, assegurar a convergência tecnológica, a simetria regulatória e tributária e a competição saudável na camada de provimento de conteúdo ao público e, por outro lado, promovendo o acesso a este mercado por parte da produção audiovisual brasileira independente, protegendo a propriedade intelectual e assegurando o poder dirigente das obras nas mãos de brasileiros, inclusive no caso dos contratos que envolvam direitos de distribuição destas obras.

Finalmente, esta Anacom brasileira convergente seria o caminho para reorganizar o mercado de comunicações e destravar o ambiente de negócios brasileiro. Em 7 de outubro a primeira oferta comercial de 5G chegou em Brasília. A Internet das Coisas (IoT) é a próxima revolução industrial e, mais uma vez, o Brasil parece ainda não estar preparado.

Esta indústria estratégica, a exemplo do que também acontece nos países membros da OCDE, merece ser tratada pelo seu governo na dimensão e relevância que tem para o desenvolvimento do país. Através de uma estrutura mais ágil, mais eficiente e focada no pleno desenvolvimento destes mercados. As comunicações brasileiras, que incluem o Audiovisual brasileiro, devem se aproveitar de todo o potencial que a nossa economia oferece, devem ter liberdade para prosperar e assim ajudar o Brasil a cumprir a sua vocação e se tornar um dos mais relevantes mercados de comunicações do mundo.