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A Lei Paulo Gustavo na encruzilhada do audiovisual e da cultura no Brasil

Paulo Gustavo (Foto: Divulgação)

As políticas do cinema e audiovisual no Brasil se deparam com caminhos nos quais o passado, o presente e o futuro se encontram a fim de subverter ou endossar sua condição colonial, outrora chamada de subdesenvolvida.

Tais veredas se cruzam desde o ciclo da Embrafilme, e se espraiam nos processos que desaguam a Agência Nacional de Cinema (Ancine), o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), a Empresa Brasil de Comunicação (EBC), e a Lei da TV Por Assinatura (Lei n. 12.485/2011).

Além das suas margens, as consequências dessas definições no mercado audiovisual têm uma força relevante nos destinos de como a cultura se entrelaça com a geopolítica do estado brasileiro com as grandes corporações concentradas no Estados Unidos da América (EUA) desde início do século XX.   

No biênio 2023/2024 é vez do país se deparar com estes caminhos na Lei Paulo Gustavo (LPG – Lei Complementar n. 195/22).

Formulada no Congresso Nacional durante a pandemia do COVID19 e em enfrentamento ao governo Bolsonaro, a LPG se deu no bojo emergencial da Lei Aldir Blanc (LAB), sob a justificativa que a cultura e seus trabalhadores são essenciais às nossas vidas.

Lançada na Bahia em maio de 2023, a LPG apresenta mecanismos transitórios em relação à Política Nacional Aldir Blanc (PNAB), ao potencialmente viabilizar uma democratização no fomento interligando desenvolvimento e políticas públicas em cinco pontos a serem resumidamente explicados: descentraliza, desburocratiza, equipara sujeitos, integra a cadeia de produção, e gera dados e informações.

Para chegar nesses pontos, o volume dos recursos é o que dá leito aos caminhos.

Somente ao audiovisual destina-se R$ 2,7 bilhões, cerca de 70% do total de repasses da Lei, originário da tributação das empresas de telecomunicações por meio da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine), e repassada ao FSA desde 2012 em cerca de R$ 1 bilhão por ano.

Todavia, a administração do FSA, sob gestão controlada pela Ancine, historicamente enfrenta dificuldade para distribuir os recursos, com regras que chegam a impossibilitar 80% das produtoras de terem seus projetos ao menos avaliados nas chamadas públicas, e geram criminalização na prestação de contas.

Para completar o gargalo, durante o governo Bolsonaro a retenção se acentuou, em especial com a paralisação dos Arranjos Regionais, que vinham em uma crescente na parceria com Estados e municípios. 

Daí que a solução encontrada pelos legisladores é o primeiro ponto aqui destacado: descentralizar os recursos do FSA com lastro principal no parâmetro populacional, ou seja, cada ente federativo recebe de forma proporcional à quantidade de habitantes que representa. 

Nessa lógica, esvazia-se a premissa de que a arrecadação da Condecine pertence exclusivamente ao governo federal, e esta descentralização, a rigor, faz todo sentido, pois é um tributo advindo de serviços prestados a usuários em todo país, e o entes estaduais e municipais têm direito a acessar com menos entraves e relativa autonomia, a fim de reconhecer e atuar nas especificidades do seu território.

O segundo feito da LPG é desburocratizar o acesso aos recursos na ponta.

O primeiro mecanismo, neste ponto, é a inversão de fases: a seleção se inicia no mérito da proposta, ou seja, o que a equipe, as ideias e a estrutura oferecida podem trazer de resposta aos objetivos pretendidos pelo instrumento de seleção.  

Só depois de analisados os projetos, passa-se à habilitação dos proponentes, certificando a regularidade dos documentos e certidões solicitadas. Em regra, podem figurar como proponentes pessoas físicas, pessoas jurídicas sem fins lucrativos e pessoas jurídicas com fins lucrativos, permitindo-se inclusive a figura do microempreendedor individual – MEI.

Até se chegar à assinatura do Termo de Execução Cultural (TEC) – um instrumento pioneiramente aplicado, espécie de “contrato” que vincula a Administração e o Agente Cultural – é possível adequar desde então o Plano de Trabalho e Metas, pactuando de forma mais equilibrada e exequível as dinâmicas do trabalhador da cultura e da gestão pública.

Mas o mais importante marco, no quesito desburocratização, refere-se à prestação de contas. Com esteio na Lei Paulo Gustavo, no seu Decreto de Regulamentação e no Decreto de Fomento promulgado em março de 2023, a regra passa a ser a prestação de informações via Relatório de Execução do Objeto. Ou seja, a própria execução e entrega do objeto, evidenciadas no relatório, finda a prestação de contas, fugindo da lógica usual da Lei de Licitações, que trata um produtor audiovisual com as mesmas regras de fiscalização de uma empreiteira que constrói uma estrada, por exemplo. Com as novas regras, a prestação de contas via Relatório de Execução Financeira deixa de ser regra e passa a ser a exceção, aplicável apenas em casos de denúncia fundamentada ou de não execução do objeto.  

A equidade é a terceira característica da LPG.

Os dispositivos legais já mencionados, reforçados por instruções normativas emitidas pelo Ministério da Cultura (MinC), validam a adoção de ações afirmativas por meio de variados dispositivos, voltados para grupos historicamente discriminados. É possível a aplicação de cotas, bônus de pontuação (indutores), editais com temáticas específicas e/ou voltados a segmentos delimitados da sociedade, critérios de participação societária ou diretiva no projeto que abarcam raça, etnia, gênero, sexualidade, faixa etária, população de rua e territórios como periferias e “interiores”. 

Vale lembrar que, antes do golpe de 2016, já havia uma compreensão, por parte do setor cultural, de que o desenvolvimento do mercado nacional deveria passar por ampliação da diversidade e pluralidade dos agentes econômicos, em especial o reconhecimento às populações negra e indígena, às mulheres e aos agentes culturais do Norte, Centro-Oeste e Nordeste do Brasil. 

O quarto ponto de destaque da LPG é a integralidade do fomento na cadeia de produção.

A reserva de 16% dos recursos para recuperação ou desenvolvimento do parque exibidor, principalmente sob gestão do poder público, permite iniciar um enfrentamento inovador a este que é o principal gargalo do cinema nacional e independente, pois apenas a Lei de Cotas não terá efetividade sem salas de cinema que garantam predominância desta produção. 

Nas atividades diretas para a produção de conteúdo, a que se destina 70% da LPG, abrem-se os caminhos para diversificar gêneros, formatos e principalmente o perfil dos realizadores, ampliando o modelo centrado em séries e longas-metragens, voltado prioritariamente para produtoras já referendadas no mercado e suas janelas de exibição.

Aliás, qual o sentido de trazer dados do mercado audiovisual sem considerar no fomento o que é difundido nas redes sociais, museus e teatros, e se cruza com artistas e produtores fora das rodadas de negócios e associações que representam o audiovisual?  

A integralidade também está presente em mecanismos como apoio a cineclubes, a distribuidoras, recuperação e desenvolvimento de empresas do setor, ações de preservação e memória. E, não menos importante, a oportunidade de conceder prêmios em reconhecimento a trajetórias com décadas de contribuição, além de abrir veredas para discutir um sistema previdenciário que atenda aos trabalhadores do audiovisual e da cultura, pois um técnico de som ou diretor, por exemplo, deixam um legado a ser reconhecido, e com dificuldade de ser continuado nas atividades mais comuns de produção.   

O quinto e o último ponto a ser destacado como potência da LPG é a constituição de um banco de dados consolidado, potencialmente sistematizado em escala nacional, pois cada proponente inscrito em cada cidade e estado do país fornece informações de perfil socioeconômico e cultural capaz de fundamentar a elaboração de políticas públicas no futuro. 

Um futuro do pretérito?

Até aqui foram elencados pontos positivos da Lei Paulo Gustavo, sem mencionar os entraves para aplicação, ou, quiçá, prosseguimento das suas ações.

Para usarmos uma analogia intersetorial, é como se ela fosse executada durante uma pandemia na qual o Sistema Único de Saúde (SUS), mal tendo sido criado, fosse fechado e recriado. Todo mundo querendo e precisando ser atendido com urgência, mas lidando com a falta de hospitais, protocolos, medicamentos e profissionais; cenário caótico para o qual ainda colaborassem lavajatistas e negacionistas distorcendo o debate público. 

Pois foi mais ou menos assim que o ano de 2023 transcorreu.

O Ministério da Cultura (MinC) renasceu das cinzas e teve de lidar com uma agenda relativamente inesperada: a cota na tela em salas de cinema e TV por assinatura, instrumentos tidos como consolidados, embora limitados para garantir a produção nacional. 

O efeito foi frear o debate regulatório nas cotas e taxação do streaming, e também o posicionamento da Secretaria do Audiovisual (SAv) na reconstituição do Sistema Nacional de Cultura (SNC) a partir da Lei Paulo Gustavo. 

Ainda sob uma legislação com novos mecanismos, permeada por instruções normativas publicadas ao longo do processo da LPG, não se articulou (ou articulou-se tardiamente) a ação entre o governo federal e entes estaduais e municipais.

As dificuldades apresentaram-se desde a formulação dos editais, sob linhas e possibilidades administrativas novas, principalmente no setor de exibição cinematográfica; some-se a isso as dificuldades de entes que nunca antes haviam promovido um edital audiovisual, e outros com gestões novas ou enfraquecidas nos últimos anos, sem o pilar do MinC.

Já no processo de inscrição a burocratização tornou-se presente de outras formas; frente a uma demanda inédita de projetos culturais, não havia uma plataforma nacional que padronizasse e simplificasse esta etapa e, principalmente, a coleta de dados para uso futuro. Neste sentido, a contratação de plataformas privadas para viabilização dos instrumentos de seleção, muitas vezes sem as adequações necessárias para a gestão de processos públicos e de dados sensíveis e estratégicos, acentuou as vulnerabilidades desta etapa e das subsequentes.

No âmbito das consultas públicas e políticas participativas, as relações também estavam paralisadas, neutralizadas ou atrofiadas nos mecanismos de formação, participação ativa e pactuação entre o Estado e uma nova sociedade civil que enfrentou e suplantou o caos.

Um paradoxo se instaurou: grupos historicamente discriminados exigem e conquistam mais condições para disputar, enquanto práticas lavajatistas se instauram, permeadas por ressentimento de grupos que se achavam intocáveis no acesso aos recursos e professam estratagemas: desvalorizar a competência dos selecionados; acusar de cooptação o que é acesso a um direito; malversar sobre a idoneidade e tentar assassinar reputações de gestores públicos, falseados em discursos de competência e moralidade.

Tempo de colher, tempo de semear, tempo de fincar raízes

Avaliando o cenário de execução da LPG, o Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais da Cultura capitaneou uma mobilização para ampliar o prazo de execução da lei, prevista inicialmente para terminar ainda em 2023. A pressão deu resultado e, no fim do ano, o Congresso Nacional prorrogou a vigência, com a sanção do presidente da República.

Um respiro se deu no campo cultural, mas permanecem os desafios, principalmente a incerteza se a LPG irá ou não frutificar na Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura – PNAB, no tocante aos cinco caminhos destacados na primeira parte deste texto.

Ou seja, o volume do Fundo Setorial do Audiovisual será descentralizado, principalmente aos governos estaduais, a fim de alavancar um novo ciclo de desenvolvimento do cinema e audiovisual brasileiro e independente?

Mais ainda: teria o audiovisual a capacidade de integrar e impulsionar o modelo de política pública do Sistema Nacional de Cultura – SNC, análogo ao SUS, e assim ser capaz de resistir a pandemias e a governos fascistas para garantir a vida e a democracia?

* Pedro A. Caribé: jornalista, mestre e doutor em comunicação pela Universidade de Brasília (UNB), coordena o museu digital Cinema de Terreiro (www.cinemadeterreiro.com), e diretor da DIMAS (Diretoria de Audiovisual) da FUNCEB (Fundação Cultural do Estado da Bahia). 

** Hendye Gracielle Dias Borém: gestora cultural e pesquisadora, mestranda no Programa Multidisciplinar de Pós-Graduação em Cultura e Sociedade da Universidade Federal da Bahia (Pós-cultura/UFBA). Graduada em Direito (Unimontes) e em Cinema e Audiovisual (UESB).

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