O Estado do Rio de Janeiro editou uma lei em 23 de outubro de 2023, sem precedentes na história do audiovisual brasileiro consistente na criação de uma "cota de tela" estadual para salas de cinema. O fato é inusitado e pode causar efeito dominó em outros estados e sobre outras atividades de comunicação social.
A cota de tela em salas de cinema, também existe para o segmento de vídeo doméstico e canais de programação de televisão por assinatura, sem se esquecer da cota de grade de programação as operadoras também de televisão por assinatura.
No dia 23 de maio o Governador Claudio Castro assinou a regulamentação da Lei estabelecendo, entre outras coisas, o mínimo de 135 sessões por ano de filmes brasileiros por salas de cinema fluminenses.
Inobstante as boas intenções da Lei estadual, no dia 16 de janeiro de 2024 foram publicadas duas Leis Federais que tratam de cotas de tela de filmes e obras audiovisuais brasileiras, para cinemas, televisão por assinatura e vídeo doméstico, que existem desde 2001, no sistema jurídico mais recente brasileiro.
A Medida Provisória 2228-1/01 (a MP), que é o marco legal do audiovisual, associado à Lei 12.485/11, para televisão por assinatura, tratam de forma completa sobre o tema da cota de tela. O art. 55 da MP determina que em todo o território nacional, até 31 de dezembro de 2033, as empresas proprietárias, locatárias ou arrendatárias de salas, de espaços, de locais ou de complexos de exibição pública comercial ficam obrigadas a exibir obras cinematográficas brasileiras de longa-metragem no âmbito de sua programação, observados o número mínimo de sessões e a diversidade dos títulos, fixados nos termos do regulamento, com periodicidade anual, por meio de decreto do Poder Executivo, ouvidas a Ancine e as entidades representativas dos produtores, dos distribuidores e dos exibidores. A MP diz no art. 2º trata da política nacional do cinema, que é una e única para todo o território nacional. O art. 3º da mesma norma federal diz que compete ao Conselho Superior do Cinema definir a política nacional do cinema e aprovar políticas e diretrizes gerais para o desenvolvimento da indústria cinematográfica nacional, com vistas a promover sua autossustentabilidade.
Desse modo fica claro que a legislação e a política do cinema são únicas para todo o território nacional posto que é uma atividade de comunicação social, das mais tradicionais. E isso não é por acaso. A Constituição Federal, entendendo a particularidade da comunicação social estabelece que compete somente à Lei Federal regular diversões e espetáculos públicos, nos termos do art. 220, §3°, I. Assim, não existiria competência legislativa dos estados da federação para disciplinar diversões e espetáculos públicos, com é por exemplo a atividade cinematográfica.
Para o exercício e desenvolvimento de atividade normativa a Constituição Federal efetuou a repartição de competências entre a União, os Estados e os Municípios. Assim, a Constituição Federal adota um sistema que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica de enumeração de poderes da União (art. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1?.) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (art. 30).
A questão de espetáculos públicos se traduz em assunto eminentemente nacional, que atinge igualmente a todas as empresas exibidoras e todos os cidadãos, ao mesmo tempo, não havendo como permitir que se regule fragmentariamente, segundo conveniências regionais ou particulares de um determinado município ou estado. Não há autorização constitucional para que uma legislação estadual venha a cuidar desta questão (regulamentação da atividade e operação de exibição de filmes cinematográficos ao público), pois o cinema é espécie do gênero espetáculos públicos e diversões.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já definiu que "no sistema da CF/88, como no das anteriores, a competência legislativa geral pertence à União Federal. A residual ou implícita cabe aos Estados que 'podem legislar sobre matérias que não estão reservadas à União e que não digam respeito à administração própria dos Municípios, no que concerne ao seu peculiar interesse" (Representação n° 1.153-4/RS, voto do Ministro Moreira Alves).
Além disso no caso não existe uma competência concorrente entre o Estado do Rio de Janeiro e a Uniao nessa matéria. Essa conclusão advém de outro precedente do STF, que diz: "Não se compreende, no rol de competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ut art. 23 da CF, a matéria concernente à disciplina de "diversões e espetáculos públicos", que, a teor do art. 220, § 3º, I, do Diploma Maior, compete à lei federal regular, estipulando-se, na mesma norma, que "caberá ao Poder Público informar sobre a natureza deles, as faixas etárias a que não se recomendem, locais e horários em que sua apresentação se mostre inadequada". (RE 169.247, rel. min. Néri da Silveira, j. 8-4-2002, 2ª T, DJ de 1º-8-2003).
A Lei estadual ao criar uma cota de tela paralela pode estar interferido de forma irregular na atividade privada, também afrontado Constituição que assegura a livre iniciativa (art. 5°, IV e 170, caput), a livre concorrência (art. 170, IV), e a isonomia porque os cinemas de outros estados não têm este mesmo ônus.
O projeto de Lei fluminense teve um objetivo político de pressionar o Congresso nacional a editar a renovação da cota de tela de cinema. As leis federais foram publicadas e sancionadas, todavia, atos geram consequências, e agora há uma lei estadual claramente inconstitucional regulamentada.